中國國家公園體系建設起步雖晚，卻承載著新時代賦予的重要職責和使命。國家公園不僅承擔著保護中華民族最重要的自然生態系統和自然景觀、給子孫后代留下珍貴自然資產的重任，也肩負著為國民提供更多更好的生態體驗、自然教育和科普啟智場所的使命，是引領中國人與自然和諧共生的現代化建設的重要場所。
2022年，國家林業和草原局等4部門聯合印發的《國家公園空間布局方案》，擘畫了到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的宏偉藍圖。藍圖振奮人心，但建設任務艱巨——不僅需要較短時間內高效完成40多個國家公園的創建，還需采取科學審慎的態度高標準推動國家公園體系建設。
治理體系是高質量推動世界最大國家公園體系建設的關鍵，有效的治理體系助于化解國家公園建設中面臨的各種矛盾和挑戰，降低建設和管理成本。
1.健全中國國家公園治理體系的必要性和重大意義
健全國家公園治理體系是中國建設世界一流國家公園體系的必然要求
1) 中國具備建立世界一流國家公園體系的基本條件
1. 自然條件。中國是世界上生物多樣性、生態系統類型和自然景觀類型最豐富的國家之一，擁有眾多特有珍稀物種和自然奇觀。
2. 文化根基。中華民族自古秉持“道法自然、天人合一”的生存理念并延存至今，這一文化和實踐準則是我國建立人與自然和諧共生的國家公園的重要文化根基；同時，中國國家公園保護著眾多傳承數千年的物質和非物種文化遺產，擁有其他國家難以比擬的文化優勢。
3.自然保護基礎。中國高度重視生態文明建設，先后建立了各類自然保護地近萬處，建立了生態系統研究網絡、中國生物多樣性監測與研究網絡等平臺，陸續發布了一系列物種名錄，為建立世界一流的國家公園奠定了堅實的保護基礎。
4. 政治意愿。習近平總書記高度重視并親自謀劃、部署國家公園建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發多份重要文件推動國家公園建設，具有建立世界一流國家公園的強烈政治意愿。
2）建設世界一流的國家公園體系需要世界一流的治理體系
相對于自然保護區，國家公園具有更高的目標和更加多元化的功能定位，涉及的主體和利益相關方更多，是復雜的公共事務。傳統的自然保護區行政管理模式在處理國家公園復雜公共事務中面臨很大困難——不僅工作推動難度大、管理成本高，而且容易引起國家公園和地方政府、社區之間的隔閡，削弱地方政府支持國家公園建設的積極性。眾多研究和案例證實了建立政府、社會、市場多元主體共同參與、各司其職、各盡其責、相互協同的治理體系，將有效化解國家公園或自然保護地治理中所面臨的各種矛盾，改善治理效能。
健全國家公園治理體系，是解決國家公園面臨的一系列治理難題的必要舉措
想要管理好面積超過100萬km2而生態地位極其重要的國家公園體系，面臨眾多治理難題。例如：如何建立有效機制，破解國家公園體系建設面臨的跨部門、跨區域、央地間統籌協調難題；如何建立有效機制平衡生態保護和社區發展之間的關系；如何建立有效的共建共治共享機制，保障相關方的充分參與和基本權益，避免“畫圈保護”帶來的各種矛盾、隔閡等。通過深化改革以健全國家公園治理體系是應對上述治理難題，確保我國國家公園體系建設行穩致遠的必要舉措。
2）中國國家公園治理面臨的主要挑戰和問題
在各方共同努力下，中國國家公園體制建設取得重要進展，是生態文明體制改革中進展最快、成效最顯著的綜合改革事項之一。但國家公園是復雜的公共事務，在我國也是新型事務，其有效治理仍面臨不少挑戰和問題。
面臨的主要挑戰
1）人口眾多、分布廣泛，平衡保護和發展關系難度大
據估算，未來全國49個國家公園及其周邊鄉鎮將涉及數千萬鄉村人口。國家公園實施嚴格的生態保護，難免對公園內外鄉村人口的傳統生計產生影響；而綠色新興產業短期內難以支撐鄉村居民生計的改善，使中國國家公園體系建設將長期伴隨平衡保護和社區發展關系的難題。
2）涉及主體和利益相關方眾多，統籌協調難度大
國家公園建設和管理既涉中央和地方眾多行政管理部門，也涉及科研團體、企業、公眾、社區、公益組織、媒體等眾多相關方，在建立國家公園過程中還涉及眾多原有保護地的整合和人員安排問題，面臨眾多統籌協調難題。
3）土地權屬復雜，自然資源資產統一管理難度大
我國國家公園候選區往往包含大面積集體土地。同時，很多國有土地沒有經過合法的土地承包經營程序而被村集體或個人使用。國有土地和集體土地疊加不同形式、不同年限的土地承包制和土地流轉，造成中國國家公園建設面臨的土地權屬復雜程度世之罕見。
4）長期開發利用史，歷史遺留問題處理難度大
國家公園候選區往往分布有一定數量在設立程序上具有合法性的礦業權、小水電和其他類型生產經營活動。在國家層面尚未制定退出補償制度明確補償主體、標準、程序的背景下，地方政府多直接關停，難免激發各類矛盾。
存在的主要問題
1）行業管理部門管理公共事務面臨統籌協調難題
國家林業和草原局在缺乏宏觀統籌管理授權的背景下，統籌協調各部門和相關方共同推動國家公園建設面臨較大困難。主要體現在：
1. 國家公園的空間布局難免受部門和地方利益的掣肘；
2. 難以統籌各部門和相關方就《國家公園法》相關立法條款達成共識；
3. 難以統籌推動中央和地方編辦高效出臺國家公園管理機構設置方案；
4. 統籌解決工礦企業退出、跨省國家公園“一園多制度”等具體管理問題時面臨困難。
2）國家公園管理體制尚未完全理順，央地、部門間責權邊界不清問題依然存在
主要體現在：
1. 央地之間責權邊界不清。如針對集體林贖買和流轉、礦業權和小水電退出中的央地事權和支出責任仍缺乏明確界定。
2. 部門間責權邊界不清。如自然資源部和國家公園管理機構在公園內的自然資源調查監測、確權登記、空間規劃等方面事權和支出責任不清。
3. 各國家公園管理機構和地方政府間責權不清。當前仍存在國家公園管理機構和地方政府同時承擔公園范圍內的自然資源管理事權的問題。
3）國家公園體系建設和管理過程中的多元參與不足
在國家公園的建設和管理實踐中，多元參與多停留在理念層面和試點探索階段，尚缺乏具體的制度安排，國家公園體系建設面臨實質性多元參與不足的制約。當前國家公園建設仍面臨忽視國家公園與地方政府、周邊社區、公眾緊密關聯的“畫圈保護”的傾向，容易造成保護和發展的矛盾，增加了國家公園體系建設的難度。
4）法律法規缺位，部門立法存在系統性問題
《國家公園法》遲遲未能出臺，當前國家公園管理的法律依據《國家公園管理暫行辦法》，其法律位階低，難以為國家公園這一綜合性公共事務提供充足的法律保障。由行業部門推動的國家公園立法或存在部門立法傾向，與國家公園的國家代表性、全民公益性理念不符。
5）尚未建成多元化資金保障機制
一方面，我國國家公園建設尚缺少財政專項資金，中央的支出力度與應承擔的全民公益性資源保護責任不匹配；另一方面，公益投入、社會資本投入機制不健全，尚未形成對國家公園體系建設所需大額資金的有效補充。
6）缺乏系統的社區參與和惠益共享機制
調查顯示，當前國家公園建設和管理中面臨社區參與機制缺失，社區參與不足的問題。同時，國家公園各類經營性項目的社區惠益共享機制不健全，社區從相關項目中獲益少，容易引起國家公園和社區之間的矛盾。
3.關于健全中國國家公園治理體系的基本原則和總體思路的思考
基本原則
1）堅持國家主導
國家公園代表國家形象、關乎全民福祉，是國之大者，其規劃布局、資金投入、自然資源資產管理均需堅持國家主導的基本原則。國家公園的自然資源資產最終應由中央統一行使所有權，同時承擔相應支出責任；國家公園的空間布局，需要堅持“自上而下”的原則，避免地方政府、相關部門基于地方和部門利益對空間布局進行干預。
2）堅持共建共治共享
政府機制、市場機制、社會機制3種機制的多元共治是國家進行有效治理的理想形態。特別是對于具有多重功能、涉及眾多主體和相關方的國家公園，其有效治理，需本著開放包容的原則，建立廣泛吸納相關方參與的制度體系，調動不同主體參與的積極性。
3）堅持以人民為中心
國家公園治理體系建設需要堅持把增進人民福祉作為出發點和落腳點，需要極力避免將國家公園建成封閉式與人民群眾隔離的“孤島”。以人民為中心，需突出公眾、社區在國家公園治理的各個領域、環節的參與地位，并保障其基本權益。
4）堅持制度在治理體系中的核心地位
健全中國國家公園治理的體系的關鍵在于構建系統完備、科學規范、運行有效國家公園制度體系，并將制度優勢轉化為國家公園治理效能。
總體思路
1）充分發揮“中國之治”的顯著優勢
中國國家公園治理體系需在中國國家治理體系和治理能力現代化的總體部署下穩步推動，且支撐國家公園治理的制度體系需與中國特色社會主義經濟制度、社會制度相匹配、協同。
2）充分借鑒國際先進的治理經驗
全球國家公園和自然保護地治理積累了大量先進經驗。中國國家公園治理體系的建設，需充分借鑒國際先進經驗，力爭使中國國家公園成為全球國家公園后來居上的典范。
4.健全中國國家公園治理體系的理論框架和深化治理體系改革的建議
中國國家公園治理體系的理論框架
針對中國國家公園治理面臨的挑戰和問題，研究建議建立統籌決策機制、管理執行機制、科學決策與咨詢機制、社會參與機制“四位一體”的中國國家公園治理體系（圖1）。這一治理體系將國家公園建設涉及的所有主體和利益相關方納入治理框架，體現了《總體方案》提出的“建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制”的基本原則，并且有望破解單一的政府治理所面臨的各類問題和挑戰，降低治理成本，提高治理的成效。
深化國家公園治理體系改革的建議
1）建立統籌決策機制，破解國家公園建設面臨的統籌協調難題
建立由國務院領導，國家林業和草原局、自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、中央編辦、財政部等相關部門，地方政府，以及行業協會、公益組織等共同組成的國家公園建設統籌協調領導小組，在國家公園立法、機構設置、事權與財權劃分、空間布局、資金機制、跨部門和跨區協調等事務中發揮統籌協調作用，破解當前國家公園建設面臨的統籌協調難題。
2）深化管理體制改革，建立職責明確、依法行政國家公園政府治理體系
1. 優化中央和地方事權和財權劃分。近期需盡快明確劃分不同管理模式下的央地事權和支出責任。從長遠看，國家公園全民所有自然資源資產所有權最終應過渡到由中央政府直接行使，并建立財事匹配的中央資金保障制度。
2. 明確部門間的責權邊界，特別是國家公園管理機構和自然資源部、生態環境部在公園內權責邊界。
3. 制定公園范圍內國家公園管理機構和地方政府的權力清單、責任清單，明確園地責權邊界。
4. 研究在下一輪機構改革中成立實體化國家公園管理局，以強化國家公園中央事權和政府治理能力的必要性和可行性。
3）健全多方全過程參與國家公園建設與管理的制度體系，促進共建共治共享
針對當前國家公園治理面臨的多元參與不足的問題，應進一步健全國家公園建設全過程多方參與的制度體系。需要高度重視國家公園創建和總體規劃過程中的多方參與，特別是國家公園邊界劃分和功能區劃分，需保障當地政府和社區的充分參與。國家公園總體規劃需兼顧國家公園建設的多種功能和多元目標，需要廣泛吸納生態學、林學、地理學、管理學、經濟學、社會學、教育學等領域專家參與。
4）健全科學決策與咨詢機制，促進科學決策、民主決策、依法決策
組建由科學家、社會組織專家、行業代表等構成的綜合性專家委員會，對于跨學科的、涉及多利益相關方的綜合性事務，發揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。制定專家委員會參與決策的事權清單，若存在較高的潛在生態環境影響或社會影響，需通過法定流程明確專家委員會參與決策；對于潛在社會影響較高或決策難度大的事項，還需啟動包含主要相關方的多方論證機制。
5）拓寬國家公園治理的空間和職責范圍，建立和諧共贏的園地關系
建立一批環國家公園綠色發展示范區，并匹配土地、財稅、金融政策予以支持。示范區建設可充分利用國家公園品牌價值和生態環境優勢，打造環國家公園旅游、康養、研學、研發、會展、綠色農牧業、戶外裝備制造業等綠色產業發展帶，讓國家公園保護好最珍貴自然資產的同時，造福地方經濟可持續發展；同時，優化國家公園管理機構的職能配置，在“三定”方案中設置專門的社區發展協調部門，聯合地方政府共同促進公園內外社區的可持續發展。
